由“伪基站”频频作恶引发的思考

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        2013年11月30日，湖北省无线电管理委员会办公室荆门市管理处查获一起“伪基站”干扰公众无线电通信案。目前，荆门已依法查处四起“伪基站”扰乱公众无线电通信事件。

        什么是“伪基站”

        “伪基站”被网上卖家称之为大功率小区短信群发器，是一套由主机和装有群发短信软件的笔记本电脑以及配套天线组成的，和公众无线电通信网络没有任何连接的仿真无线电通信基站及后台分析网络系统。它占用公众无线电通信系统网号、频率资源等，伪装成公众无线电通信网络基站的邻区，利用公众无线电通信网络信令监测。系统监测无线电通讯过程中，手机每五钞钟搜索一次基站信令，同时与附近的多个基站有信令交互，根据基站信号强度选择从哪个基站接入到网络的特性，以距离最近和超过公众无线电通信基站的信号强度，自动搜集覆盖范围内的公众无线电通信网络手机用户的手机号和当前位置信息，强行将其脱离公众无线电通信网络基站管理，任意冒用他人手机号码向这些脱网的手机发送预先设置好的业务定制广告短信。“伪基站”目前只能向制式发展较早、认证协议相对简单的GSM900M频段的公众无线电通信网络用户手机群发短信。

        频繁出现的“伪基站”，其发射时间、地点无规律，给无线电管理机构的查处工作带来了一定的难度。

        “伪基站”为什么有市场

        伪装性极强的“伪基站”频频作恶，已成为不法分子发送推销、诈骗等垃圾短信的新手段，在广告营销领域是众所周知的赚钱机器。“伪基站”之所以猖獗，是能使屡打不绝的垃圾短信绕过主管部门和公众通信运营商的监管，用最高的性价比满足不良商家和不法分子巨量短信大量投放发送需求。巨量的垃圾短信背后有着令不法分子逃避监管，敢于铤而走险的巨大暴利空间。

        “伪基站”存在的危害是什么

        “伪基站”严重扰乱空中电波秩序，损害了广大公众无线电通信手机用户的切身利益，是一种新型的涉嫌违法犯罪。

        （一）“伪基站”盗用公众无线电通信运营商的频率资源，其大功率发射对周边电磁环境造成强烈干扰。

        （二）对于广大公众无线电通信用户而言，“伪基站”发送的大量垃圾短信让人不胜其烦，且一不小心很可能陷入一场骗局。

        （三）“伪基站”强行使手机用户脱离网络，导致用户无法正常使用通信运营商提供的正常业务；被脱离网络的手机用户出现频繁的位置更新，造成大量的切换失败、掉话等问题，使得该区域的公众无线电通信网络资源紧张并出现拥塞现象，极大地影响用户的正常通讯业务，影响人们的工作和生活。

        （四）“伪基站”绕开公众通信网，如果被别有用心的组织或个人利用，冒用公众服务号码或权威部门名义编造发送虚假信息，会造成难以估量的社会影响；如果不法分子利用“伪基站”传播谣言和发布煽动性的不实言论，将对国家安全造成严重威胁。

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        惩治“伪基站”的思考

        从各地无线电管理机构查处的“伪基站”涉嫌违法案件来看，“伪基站”可以冒充特定号码，在短时间内群发巨量短信，其实施诈骗的危害性特别大。“伪基站”除应承担民事责任外，还应受到更为严厉的法律惩治。

        查处“伪基站”法律依据

        我国现阶段查处“伪基站”的法律依据，一是《刑法》第288条。《刑法》第288条规定，凡“违反国家规定，擅自设置、使用无线电台（站），或者擅自占用频率，经责令停止使用后拒不停止使用，干扰无线电通讯正常进行，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其它直接责任人员，依照前款的规定处罚。”

        二是《中华人民共和国治安处罚法》第二十八条。《治安处罚法》第二十八条规定，凡“违反国家规定，故意干扰无线电业务正常进行的，或者对正常运行的无线电台（站）产生有害干扰，经有关主管部门指出后，拒不采取有效措施消除的，处五日以上十日以下拘留；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留。”

        三是《中华人民共和国无线电管理条例》第九章第四十三条：“对有下列行为之一的单位和个人，国家无线电管理机构或者地方无线电管理机构可以根据具体情况给予警告、查封或者没收设备、没收非法所得的处罚；情节严重的，可以并处一千元以上、五千元以下的罚款或者吊销其电台执照：（一）擅自设置、使用无线电台（站）的；（二）违反本条例规定研制、生产、进口无线电发射设备的；（三）干扰无线电业务的”。

        四是2000年5月12日最高人民法院《关于审理扰乱电信市场管理秩序案件具体应用法律若干问题的解释》第五条，违反国家规定，擅自设置、使用无线电台(站)，或者 擅自占用频率，非法经营国际电信业务或者涉港澳台电信业务进行营利活动，同时构成非法经营罪和刑法第二百八十八条规定的扰乱无线电通讯管理秩序罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。

        五是2011年3月1日最高人民法院、最高人民检察院《关于办理诈骗刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第二条对此明确作出规定，犯罪分子“通过发送短信、拨打电话或者利用互联网、广播电视、报刊杂志等发布虚假信息，对不特定多数人实施诈骗的”可以依照诈骗罪从严惩处。对于“诈骗数额难以查证，”但“发送诈骗信息在五千条以上的”，“应当认定为刑法第二百六十六条规定的‘其他特别严重情节’，以诈骗罪（未遂）定罪处罚。”处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；发送诈骗信息“数量达到前款十倍以上的，或者诈骗手段特别恶劣、危害特别严重的，”应当认定为诈骗罪（未遂）特别严重情节，适用“处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产”的量刑幅度。

        具体到湖北省来说，《湖北省无线电管理条例》第三十二条第四款：“未经国家型号核准，生产、进口、销售和使用无线电发射设备的；”第五款“非法占用、更改无线电频率的”“由无线电管理机构责令限期改正，逾期不改正的，处5000元以上2万元以下的罚款，查封或者没收设备和违法所得；情节严重的，处2万元以上5万元以下的罚款”。

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        加强惩治和预防“伪基站”的思考

        设置基站从事无线电通信业务属于国家特许经营的业务，未经无线电管理机构批准不得开展。“伪基站”之所以如此猖狂，“顽疾”难除，原因除了相关法律法规滞后，还在于相关部门打击力度不足。

        在打击“伪基站”频频作恶的过程中，我们还需要继续深入思考一些深层次的问题。通过完善公众无线电通信网络的认证机制固然是屏蔽“伪基站”的重要手段，但技术之外的管理手段必不可少。目前各环节涉及的政府监管部门没有形成合力，无线电管理机构现阶段对“伪基站”使用者的处罚方式一般是依据《中华人民共和国无线电管理条例》。国家无线电管理条例自1993年实施至今20年未曾进行过修改，针对“伪基站”实施违法犯罪，严重危害国家通讯安全和社会公共秩序的违法行为，无线电管理部门依据现行的国家无线电管理法规，只能给予当事人没收设备并处最高5000元罚款的处罚。**机关只有在无线电管理部门责令停止使用，对方拒不改正的情况下才能追究刑事责任。面对“伪基站”的高额“收益”，这样的违法成本明显低了，根本没有威慑力。因此，笔者从以下四方面浅谈一下针对“伪基站”政府应当有所作为：

        一是加大处罚力度，斩断“伪基站”利益链。完善我国无线电管理法律体系，设立“伪基站”违反无线电管理的法律法规或修改《中华人民共和国无线电管理条例》，增加处罚“伪基站”条款。

        二是从源头上杜绝“伪基站”流入市场。加强对“伪基站”研制、生产和销售的监管，而不是单纯靠无线电管理机构监测查处。

        三是建立公众无线电通信运营商与无线电管理、**机关的信息共享机制。公众无线电通信运营商，应当积极主动与无线电管理部门、**机关合作，信息共享，以利无线电管理机构和**机关及时尽早地对“伪基站”非法从事无线电通信营利、扰乱无线电通信管理秩序的行为进行快速、精准打击。

        四是需要加强各部门之间的联动。无线电通信攸关人们的日常生活与社会的发展进步，任何有碍无线电通信的行为均应受到法律的制裁。惩治“伪基站”不能仅仅着眼于使用者，研制、生产、销售、使用等各个环节都应得到相关管理部门监管。通信管理部门、无线电管理机构、**机关和质量技术监督、工商行政管理、环境保护等部门都应参与到打击“伪基站”群发垃圾短信的行动中来，竭诚合作，形成一套科学长效联动机制。只有相关联的各个利益方被“连锅端”，才能从根本上铲除“伪基站”这个黑色信息产业的毒瘤。作者：彭绍华 来源：湖北省无线电管理委员会办公室荆门市管理处